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国企改革观察第4期

来源:法规处      时间:2016-10-10      

  国企改革观察

  第4期

  (总第4期)

  海南省国资委政策法规处       2016年9月8日

  【本期要目】

  *国企改革17个配套文件发布

  *《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》印发

  *五问国企员工持股试点

  *河南省确定8家国有企业作为混改试点

  *广东12项举措探索国企改革发展新途径

  国企改革17个配套文件发布

  自2015年9月13日国企改革顶层设计方案——《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)出炉以来,新一轮国企改革步伐日益加大、改革力度加速推进、改革领域逐步扩大。回顾这一年可以发现,无论是政策面的鼎力相助,还是地方国资系统的深化改革均在有条不紊地进行,与此同时,央企间重组整合也拉开大幕。

  17个配套文件已相继下发

  《证券日报》记者从国务院国资委了解到,自顶层设计方案“1”即《指导意见》出台以来,“N”系列已累计出台了17个与之配套的分项改革实施方案。其中,几个重磅类配套文件已接连面世,如《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》、《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》。

  中国企业联合会研究部研究员刘兴国表示,当前的国企改革与上一轮国有企业改革有很大的不同,上一轮国企改革总体上能够在不损害各方利益的前提下,为国有企业和相关利益方带来改善;而现阶段的国企改革已经到了必须要触碰到部分人的利益才能提升整体利益改善的时期,所以,这个时候遇到的问题和阻力也就越大。

  在刘兴国看来,当前国有企业在发展过程中遭遇的困难较大,必须要借助深化改革来解决当前的困难与挑战,使其能够通过市场化的方式,在市场竞争中实现生存发展。而一系列配套文件的出台可以说为国有企业改革的推进明确了方向,甚至细化了部分配套举措。这对于国有企业改革来说会产生较大的推动作用。

  但不可否认的是,在实际操作过程中确实存在改革举措落地不如预期的事实。刘兴国认为,出现这种情况即有政府方面的原因,也有市场方面的原因。但总体上看,截至目前,改革取得的实效还是有目共睹的。

  地方改革“范本”效应凸显

  据不完全统计,全国至少已有25个省出台了国企改革方案,近40个地级市发布了2016年的国企改革工作计划,资产证券化、重组调结构、发展混合所有制、清理“僵尸”企业等均成为各地的工作要点。

  稍早之前,国资委深入调研上海、广东、山东、江西、重庆5省市具有代表性的国企改革地区。上海市作为全国地方国企改革的排头兵,在创新方面,上海国企改革更是将创新体制机制,建立现代企业制度,发挥国有企业各类人才积极性、主动性和创造性作为重要着力点。江西省在推进国有企业改革的过程中,其混合所有制改革的成绩较为亮眼;山东省在国企改革首批选择的58户试点企业,目前已有22户企业制订了混改方案。此外,还设立了山东国惠改革发展基金,一期将形成200亿元规模,助推发展混合所有制经济。另外,广东省与重庆市的改革成绩同样喜人。

  国资委研究中心研究员胡迟表示,在“1+N”政策体系基本成型,国企改革试点工作全面铺开的背景下,一些地方政府已经根据自身的需要开展了符合本地特色的改革工作,并形成了一些可复制、可推广的经验和做法。而在各地区的改革工作中,这5个省市的改革具有一定的“范本”作用,后续有望为其他省份的国企改革提供借鉴。

  央企重组整合加减法并用

  自新一轮国企改革启动以来,央企间的重组整合也全面开启。截至目前,国资委直接监管中央企业数量已减至104家。

  “改革是推动发展的有利因素。”在胡迟看来,新一轮国企改革的过程中,央企重组整合持续加快既是完成此前对于央企数量减至百家任务的一个延续,也是新时期叠加供给侧结构性改革的必然选择。在央企重组的过程中,有利于完成企业去产能、去杠杆等要求,同样有利于实现自身发展。

  值得注意的是,在今年央企重组整合案例中,除了惯有的央企整合做“减法”外,新组建的中国航空发动机集团有限公司在央企间的重组整合中罕见地做了一次“加法”。

  胡迟认为,央企重组整合过程中做加法,也是出于调结构的需要。但无论是做加法还是做减法,均有利于国有资产进一步实现优化配置。

  《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》印发

  国务院办公厅日前印发《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》(以下简称《意见》),这是完善国有资产监管、落实国有资本保值增值责任、防止国有资产流失的重要制度安排。

  《意见》指出,要按照完善现代企业制度的要求,以提高国有企业运行质量和经济效益为目标,以强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集部门和岗位的监督为重点,严格问责、完善机制,构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。在2017年年底前基本形成国有企业违规经营投资责任追究制度和责任倒查机制,在2020年年底前全面建立覆盖各级履行出资人职责的机构及国有企业的责任追究工作体系,形成职责明确、流程清晰、规范有序的责任追究工作机制。

  《意见》强调,国有企业经营管理有关人员违反国家法律法规和企业内部管理规定,未履行或未正确履行职责造成国有资产较大或重大损失,以及其他严重不良后果的,应当追究责任,且实行重大决策终身责任追究制度。一是针对违规经营投资问题集中的环节,明确了9大方面54种需追究责任的情形,包括集团管控、购销管理、工程承包建设、转让产权及上市公司股权和资产、固定资产投资、投资并购、改组改制、资金管理、风险管理等方面。二是规定资产损失包括直接损失和间接损失,对企业违规经营投资发生的资产损失,应当在调查核实的基础上,依据有关规定认定损失金额及影响。三是明确经营投资责任包括直接责任、主管责任和领导责任,责任追究应根据资产损失程度、问题性质等,对相关责任人采取组织处理、扣减薪酬、禁入限制、纪律处分、移送司法机关等方式处理。四是提出责任追究工作原则上按照干部管理权限组织开展。达到较大或重大资产损失标准等情况,应当由上级企业或履行出资人职责的机构开展责任追究工作。

  《意见》要求各级履行出资人职责的机构和国有企业要建立健全违规经营投资责任追究制度,细化违规经营投资责任追究的原则、范围、依据、启动机制、程序、方式、标准和职责,保障违规经营投资责任追究工作有章可循、规范有序。责任追究工作要加强与党建、审计、纪检监察、干部管理等部门的协同,形成监管合力,提高工作效率,增强工作效果。探索向社会公开责任调查处理情况,接受社会监督,充分发挥警示教育作用。

  谁先试?怎么持?

  ——五问国企员工持股试点

  今年8月17日,国资委、财政部、证监会三部门联合下发《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》,明确改革时间表和路线图,将在年内启动试点。哪些企业能成为先试者?员工持股如何避免“撒胡椒面”?新华社记者采访国资委相关人士和专家,详解试点意见。

  谁能参与?

  试点意见对国企员工持股划定了多条“硬杠杠”。开展试点企业须是主业处于充分竞争行业和领域的商业类企业,股权结构合理,非公有制资本股东所持股份应达到一定比例,公司董事会中有非公有资本股东推荐的董事。“市场化”成为试点条件的关键词。试点企业应建立市场化的劳动人事分配制度和业绩考核评价体系,形成管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的市场化机制。营业收入和利润90%以上来源于所在企业集团外部市场。相比之前的消息,试点意见再次缩小了试点范围。央企二级以上企业及各省、自治区、直辖市及计划单列市和新疆生产建设兵团所属一级企业暂不开展员工持股试点。

  试点意见发布后,国务院国资委和各省级国资委将按照试点企业条件选择少量企业开展试点。地方国有企业开展试点,由省级国有资产监督管理机构协调有关部门,在审核申报材料的基础上确定。

  谁能持股?

  国务院国资委企业改革局局长白英姿表示,员工持股既不是全员持股、平均持股,也不是经营层持股,而是骨干持股。

  试点意见明确了持股员工范围,严防“撒胡椒面”式的激励。在公司关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干,与公司签订了劳动合同,均有机会持股。

  试点意见还明确,党中央、国务院和地方党委、政府及其部门、机构任命的国有企业领导人员不得持股,外部董事、监事不参与职工持股。

  怎么入股?如何持股?

  根据试点意见,企业主要通过增资扩股、出资新设方式开展员工持股,不减少存量。员工入股应以货币出资为主,

  想用科技成果出资的员工,则要提供所有权属证明并依法评估作价,及时办理财产权转移手续。

  试点意见要求,员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%,单一员工持股比例原则上不高于总股本的1%。“30%、1%的红线是为了防止公司被少数人控制。”中国企业研究院首席研究员李锦说。

  对于持股方式,持股员工可以个人名义直接持股,也可通过公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等持股平台持有股权。但通过资产管理计划方式持股的,不得使用杠杆融资。

  持股员工岗位变了怎么办?

  铁打的营盘流水的兵。持股员工岗位调整后,手里的股份怎么办?

  根据试点意见,离开公司的员工应在12个月内将所持股份进行内部转让,可以转让给持股平台、符合条件的员工或非公有资本股东,价格双方协商确定;转让给国有股东的,价格不高于上年每股净值。

  “国企开展员工持股试点必须坚持‘以岗定股,动态调整’。”白英姿说,员工持股要依据岗位对企业经营业绩和持续发展的重要程度确定持股比例,并强调持股员工进退有序,防止股权固化,影响激励效果。

  能减持吗?

  在以往国企员工持股实践中,曾出现大量短期减持套现致富、对二级市场构成严重冲击的现象。此次国企员工持股改革中,员工怎么减持?

  根据试点意见,实施员工持股应设定不少于36个月的锁定期,在公司公开发行股份前已持股的员工,不得在公司首次公开发行时转让股份,并应承诺自上市之日起不少于36个月的锁定期。锁定期满后,公司董事、高级管理人员每年可转让股份不得高于所持股份总数的25%。

  李锦表示,在国有企业实施员工持股,旨在使员工利益与企业利益紧密结合,激发企业活力。对员工减持做出明确规定,可以有效减少规则灰色地带,防止国有资产流失,使员工持股真正用于员工激励。

  河南省确定8家国有企业作为混改试点

  记者从河南省国资委获悉,河南省确定8家省属国有工业企业作为“混改”试点单位,力求形成良好的示范带动效应。

  按照河南省《关于省属国有工业企业发展混合所有制经济的实施意见》,两年内基本完成省属国有工业企业混合所有制改革,增强省属国有工业企业的经济影响力、市场竞争力、发展引领力。

  河南省此次重点推进二级及以下子公司层面混合所有制改革、加快集团公司层面股份制改革步伐,采取入股新建、并购重组、债务重组、股权置换、员工持股等多种“混改”模式。河南能源化工集团、平煤神马集团、郑煤集团、安钢集团、河南机械装备投资集团、河南煤层气开发利用有限公司、洛阳铜加工集团、洛阳单晶硅集团是此次的试点单位,它们共同存在冗员多、转型难、包袱重等问题。

  改革之初,河南省就确定“混改”的基本原则是尊重市场经济规律和企业发展规律,区别不同层级,选择不同的改革实施路径,宜独则独、宜控则控、宜参则参,一企一策。

  据了解,备受关注的3家煤炭企业已制定了改革方案,结合化解过剩产能、整合保留煤炭板块、优化布局,在保持国有资本控股的前提下,积极引入战略投资者,扩大非公有资本的持股比例,正在与合作方进行洽谈对接。河南能源化工集团从内部医疗健康产业、煤电一体化发展等板块入手,推动鹤煤、永煤、义煤等医院,所属新疆公司、黔西化工、四川银鸽等子企业,与民营企业开展合资合作;平煤神马集团联合盐化已与2家民营企业达成合作意向;郑煤集团选择中都饭店、锦源建设公司等6类16家单位作为改革试点,摸索经验,多点突破。

  8家国企试点“混改”,已经初步选定第一批67家子公司实施混合所有制改革。河南省国资委鼓励非国有资本参与省属国有工业企业混合所有制改革,也鼓励省属国有工业企业以多种方式入股非国有企业。

  河南省国资委相关负责人说,国企要走出困境,建立现代企业制度是基础。

  这种互相混合,会不会造成国有资产的流失?郑州大学商学院副院长王海杰认为,这一轮国企改革顺应了改革趋势,不存在国资私有化或国资流失。发展混合所有制经济,让社会资本、民营资本、国有资本交叉持股,目的是继续释放制度优势。

  广东12项举措探索国企改革发展新途径

  “企业实施体制和机制改革创新试点,完成新三板挂牌,有效激发了企业活力,成为广新信息抢占战略新兴产业制高点的动力源泉。”广新信息董事长兼总经理朱丹阳介绍,在激烈的市场竞争中,规范的市场运营与灵活的机制让广新信息脱颖而出,成为防伪溯源核心领域物联网技术与应用的佼佼者。目前企业员工持股覆盖范围扩大到80%,近年来企业营业收入年复合增长率超67%,归属于母公司股东净利润年复合增长率超54%。

  “广东国资国企改革极大地激发了企业活力。”广东省国资委主任李成介绍,自2014年广东开展国资国企体制机制改革创新试点、规范发展混合所有制经济以来,广东率先在全国推出12项创新举措,大力探索改革发展新途径。2014年5月,广东出台《关于规范省属企业发展混合所有制经济的意见》,以成为公众公司(上市公司)为主要路径,以整合产业链为抓手,以增量为侧重,重点在二、三级企业,通过搭建与非国有资本对接平台、引导各类资本支持公共项目建设等多种形式,有序有效推进混合所有制改革。

  以此为基础,广东大力开展不同所有制企业间资本对接试点,在两次与民间资本对接大会中,广东共推出对接项目200多个,引入民间资本超过800亿元,搭建了国有企业与社会资本对接的平台。与之同步,广东省在2000多家省属二、三级以下企业中择优选取50户企业,开展体制机制改革创新试点,试点范围包括经营者和员工持股试点、混合所有制改革试点、企业体制机制创新试点等。

  广东率先推行国有产权首席代表报告制度,计划今年底省属企业全部实行外部董事制度,进一步完善公司治理结构。

  广东在全国范围内率先出台国有企业负责人薪酬制度改革实施方案,率先实现省属企业社会责任报告全覆盖,率先实施选人用人机制新突破,监管、报备、奖惩三类清单管理制度等。广东还分类推进国有企业改革,将国有企业分为竞争性和准公共性两种类型,明确了不同的功能定位和发展方向,目前已实现分类统计、分类考核、分类配置资本金。

  此外,在实现国有企业做大做强目标的同时,广东在探索建立健全国有企业外部监督机制和容错机制方面走出了新路。

  改革激发了企业活力,创造了社会价值。2015年底,广东国资监管企业资产总额59178.81亿元,净资产19954.57亿元,分别同比增长18.53%、24.43%;资产负债率66.3%,同比下降1.6个百分点。全年广东国资监管企业资产总额、营业收入、利润总额分别排名全国第二、第三和第一。