国企改革观察
第3期
（总第3期）
海南省国资委政策法规处 2016年8月15日
【本期要目】
*国务院国资委调研5大国企改革地方样本
*湖北“一企一策”推进国企改革
*山东组建6家一级企业实行国有资产统一监管
*河南出台国企指导意见出清“僵尸企业”
*北京借力资本市场加快推进国企改革
国务院国资委调研5大国企改革地方样本
近日，国务院国资委深入调研上海、广东、山东、江西、重庆5省市国资监管部门。中国企业研究院首席研究员李锦表示，当前国资国企改革的一个特点是，央企改革与地方国企改革相结合，试点推进与总结经验相结合。这五地的国企改革成果有一定的标杆效应，为其他省份的改革提供借鉴，进而促进国有企业改革由点及面，全面推进。
上海：最符合国企改革方向
作为地方国资重镇，上海在分类定责分类改革、管好资本加强监管、加快企业转型等重点领域的灵活创新，提供了地方国资国企改革的“上海范本”。李锦表示，上海国企改革坚持探索经营权与所有权分开，使企业成为市场主体，“放虎归山”、“放水养鱼”，这最符合国企改革的方向。
上海率先推行了分类改革，将国企分为竞争类、功能类、公共服务类、混合型4种类型。创新国资管理，从管企业转向管资本，是上海新一轮国资国企改革一条重要主线。国资委负责资本监管、国资流动平台负责资本运作、企业集团负责日常经营的格局已基本形成。
上海市政府副秘书长、市国资委主任金兴明表示，下一步将以创新资本运作为突破，加快国有资本有序流动，将按一定权重，选择上海地方国有控股A股上市公司组成上海国企指数，设立“上海国企ETF基金”，鼓励投资者通过换购基金份额，实现股份流转。同时，还将筹建不良资产处置平台，用市场化手段加强余值管理。
江西：激发企业改革内在驱动力
突出问题导向，形成倒逼机制，激发企业改革内在驱动力，是江西省抓国企改革的一条主要做法。针对国企主体意识不强、资产流动不畅、布局结构不优的问题，江西省以激发企业活力为核心，一企一策扎实深化国企改革。比如江西建工集团通过引进战略投资者进行混合所有制改革，实施员工持股，剥离企业办社会，构建全新的法人治理结构和市场化经营机制，激发了企业活力，混改后企业资产总额增长了40.5%。
江西抓住了改革的痛点和难点，在企业放权、混合所有制改革、员工持股、不良资产处理等棘手的问题上改革力度大，取得了很大的成效。江西省国资委还组织企业面向境内外市场化选聘了9名省出资监管企业领导人员，实行市场化的管理和激励约束方式。
此外，江西大力推进经营性国有资产集中统一监管，实现更大范围、更高层次的国有资本配置运营。推动政企分开、政资分开，搭建集中统一监管“大屋顶”，省属企业国有资产实现了统一监管制度、统一统计评价、统一领导人员管理“三统一”。
重庆：探索国有资本投资运营管控模式
重庆国资国企改革最大的亮点是分类搭建了国有资本投资运营平台，理清国资监管机构与国有资本投资、运营公司的权责边界，探索出了一套管资本为主的国有资本运营的有效模式。
渝富集团启动股权类国有资本运营公司改革试点，成为为重庆市国资国企改革推动平台、国有资本优化布局操作平台和“股权投资、资本运作”的市场化运作专业平台。通过股权投资，渝富集团共参控股企业55户，管控资产规模达928亿元，净资产收益率达8%左右。
重庆市国资委按照“一企一策”原则，将企业重大决策、董事会依法聘任或者解聘经理层、经营层薪酬管理等权利授予国有资本投资、运营公司。这两类公司依法自主开展国有资本运作，对所出资企业按授权依法行使股东职责，并承担国有资产保值增值的责任。
山东：省属一级企业股权多元化
山东作为北方重化工业省份的代表，其国企改革中承担的去产能的压力较大。山东全面启动了统一监管工作，加速调整原有不合理资本布局结构，推进传统产业转型升级，加大简政放权力度，进一步激发了企业发展活力。
山东省从治理结构入手，监管部门不再涉足具体经营活动，转而构建以管资本为主的国有资产监管模式，实现省属一级企业股权多元化。山东已分两次把省管企业30%的国有资本，划转山东省社保基金理事会持有。国有资本划转后，使国企在股东层面形成多元化利益格局，从而在决策层面相互监督、相互制衡。
十八届三中全会后，山东省政府制定出台了19个与国有企业改革相关的文件，并将文件细化分解为20类70项改革任务。山东省国资委表示，除了员工持股需要中央明确相关政策外，其余69项已全部完成预定目标。
此外，山东在组建改建国有资本投资运营公司、完善公司治理结构、推进高管人员契约化管理、经营性国有资产统一监管、实施财务等重大信息公开、建立防止利益冲突机制等改革举措走在了全国前列。
广东：搭建国企与社会资本对接平台
自2014年广东开展国资国企体制机制改革创新试点、规范发展混合所有制经济以来，广东率先在全国推出12项创新举措，大力探索改革发展新途径。
广东国企在混合所有制改革的基础上，大力开展不同所有制企业间资本对接试点，在两次与民间资本对接大会中，广东共推出对接项目200多个，引入民间资本超过800亿元，搭建了国有企业与社会资本对接的平台。广东省还开展体制机制改革创新试点，试点范围包括经营者和员工持股试点、混合所有制改革试点、企业体制机制创新试点等。
此外，广东率先实行了监管、报备、奖惩三类清单管理制度。2014年12月发布的《广东省人民政府关于省直部门权责清单(第一批)的决定》，确定了省国资委43项权责事项，未列入清单的，由企业自主决策，充分释放企业自主权。
湖北“一企一策”推进国企改革
湖北省出资企业共18户，总资产约8000亿元，根据实际情况，按照“一企一策”思路谋划推进改革，使改革早见成效、早见实效。
一是吃透中央精神。湖北省国资委组织全省各地国资委和国有企业学习《指导意见》，通过集中学习、专题研讨、个人自学、专家辅导等多种方式，深刻理解、准确把握《指导意见》精神实质，切实把思想和行动统一到中央精神上来。同时，给省出资企业的改革发展实际，对照《指导意见》及随后下发的配套文件进行对号入座式的研究宣讲。
二是开展调查研究。在制订省出资企业“一企一策”改革方案之前，组织若干工作组深入企业进行调查研究。一方面，始终坚持问题导向，由表及里查找各类问题和体制机制障碍，抓住短板研究改革，做到有的放矢、重点突破；另一方面，深入企业及其二、三级子公司，发动干部职工对自身改革问题进行充分讨论。对企业基层大量信息和改革诉求的掌握，为制订“一企一策”改革指引打下了扎实的工作基础。
三是制定方案。在调研和每个企业制定改革方案的基础上，研究提出《省出资企业改革指引》。《指引》突出企业改革的战略性、目标性、指导性、引领性，明确各企业改革的目标、方向和基本路径，同时留下空间，鼓励企业在《指引》的引领下寻求突破，结合实际做了自选动作，能具体明确的具体明确，把握不准的再探索。经过精心准备，于2014年6月通过了《指引》。
四是强力组织实施。2014年以来，根据《指引》的设计，省出资企业改革和调整重组加快推进，取得了积极成效。推动了长江三峡集团增资50亿元控股湖北能源集团、中国有色矿业集团增资20亿元控股大冶有色金属集团，吸引了巨额增量投资，拓展了能源、有色金属产业发展空间。收回湖北机场集团，推动武汉天河机场、恩施机场、襄阳机场、神农架机场、武当山机场等省域内干支线机场的统一运营，湖北机场集团已发展成为省级民航机场投资建设和运营管理平台。将省咨询公司、制备招标中心、工程招标中心、省交通规划院、省环保研究院整合进入中南工程咨询设计，打造综合性的工程服务企业。以宏泰公司为依托，集中持有省出资企业的股权，划转上市公司的股权，形成了近200亿元资产，构建省级国有本投资运营公司的股权，设立了资本运营、资产管理、托管资产经营、中小企业金融服务4大业务板块和金融产业、新兴产业发展、并购产业3支基金，形成“4+3”的业务架构和模式，重点投向金融业和战略性新型产业，逐步形成省级金融控股集团。
五是规范操作流程。制订《省出资企业改制规范操作指南》，成熟一个推进一个，严格改制程序。把好清产核资、财务审计、评估定价、改制方案制订与报批、产权交易、职工权益落实等关键环节，做到规则、过程、结果“三公开”。
六是适时调整方案。2016年4月，审定通过修改后的《进一步深化省出资企业改革的指引》，形成省出资企业改革路线图的“升级版”，更加突出指导性和可操作性，加大力度在集团公司层面引进战略投资者实施混合所有制改革、开展董事会授权试点、实施员工持股试点等改革。推动4家省出资商业类企业重组进入其他大型企业。
七是继续大力推进。各出资企业对子公司进行分类，按照“一企一策”改革思路，坚持问题导向，明确改革目标，提出改革举措，确定改革路径，从体制机制、法人治理、内部管理、产业整合、上市融资等方面深入推进改革，推动省出资企业成为充满生机与活力的独立市场主体。强化省国资委国企改革领导小组及其办公室的协调职能，建立部门协调联动机制。建立改革台账，加强协调督办，按月发布督查通报，做到全程跟进，一抓到底。
山东组建6家一级企业实行国有资产统一监管
根据近日山东省政府办公厅印发的《省属经营性国有资产统一监管实施计划》，山东省将整合省粮食局、省水利厅、省科学院、省农科院、省地矿局和省煤田地质局6个部门所属221户企业，组建鲁粮集团等6户省管一级企业。
该计划实施范围是省国资委尚未履行出资人职责的省属企业国有资产。省属从事生产经营活动事业单位转制为企业后，纳入统一监管范围。据悉，44个省直部门、单位共有所属一级企业616户。
根据实施计划，对资产规模较大、资产质量较好的企业，以其为主体重组整合其他企业，组建或改建为省管一级企业，国有产权划入省国资委和省社保基金理事会，分别由省国资委持有70%、省社保基金理事会持有30%。此类情况涉及省粮食局、省水利厅、省科学院、省农科院、省地矿局和省煤田地质局6个部门所属221户企业，分别整合组建鲁粮集团、水发集团、山科集团、种业集团、地矿集团和泰山地勘集团6户省管一级企业。
对具有一定资产和经营能力的企业，按照产业相近、业务相关、优势互补的原则，国有产权划入省管一级企业。省管一级企业因国有产权划入增加的权益，由省国资委和省社保基金理事会按出资比例分别享有。此类情况涉及省发展改革委等31个部门所属184户企业，分别划入13户省管一级企业。
山东省监狱管理局、省戒毒局所属企业，承担服刑人员劳动改造等任务，且享受税收优惠政策；省属高等院校所属企业，承担教学实训等任务，且资产少、分布广，暂不实施产权划转，仍维持现行管理体制，产权暂不划转。此类情况涉及省监狱管理局所属2户企业、省戒毒局所属5户企业，省属高等院校所属106户企业。
此外，对严重资不抵债、停业停产、不具备正常经营条件的企业，产权不再划转，由原主管部门另行提出清理、注销、关闭的意见报省政府研究确定。
河南出台国企指导意见出清“僵尸企业”
今年7月19日，《河南省国有企业功能界定与分类的指导意见》出台，准确界定全省不同国企功能，坚持分类处置、因企施策，采取债务重组、产权转让、关闭破产等多种措施加快处置“僵尸企业”，有针对性地推进国企改革。
今年以来，河南省805家国有控股企业中亏损企业达到288家，亏损面约35.7%、亏损额同比增长6.6%。“我省国企亏损存在多种情况，有的是受行业周期影响，有的是政策性亏损，有的是布局不合理的问题，也有的是技术跟不上市场形势。”河南省国资委主任肖新明分析说。“僵尸企业”退出，必须让市场说了算，而不是靠政府决定谁“活”谁“死”，才能加快新旧动能转换步伐。
《指导意见》指出，全省国企分为商业类和公益类。其中，商业类国企以放大国有资本功能为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，实现优胜劣汰、有序进退，主要包括工业、商贸类、政府投融资公司。而公益类国企，则以实现社会效益最大化为主要目标，兼顾经济效益，包括供水、供电、供气、供热和公共交通等企业。根据国企功能界定与分类不同，在改革、发展、监管、考核方面细化了相应的标准和要求。
目前，河南省亟待有序出清的“僵尸企业”集中在煤炭、钢铁等行业。比如郑煤集团龙力水泥、中亚化工等13家子公司已处于停产或半停产状态，将通过此次国企改革，及时处置低效、无效及不良资产，最终实现全部出清。
按照河南省国企改革的“路线图”，国企功能界定与分类明晰后，将通过重组整合一批、股份制改造一批、转让退出一批、剥离移交一批，收缩过长的战线和过大的摊子，解决“人往哪里去、钱从哪里来、事由谁来办”等实际问题。
国企分类涉及企业、行业、领域众多，且大部分牵涉到地方政府，利益藩篱甚多。对此，省深化国有工业企业改革领导小组有关负责人表示，遵循“谁出资谁分类”的原则，最终由各地履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，报本级政府批准后实施，力争年底前实现改革大头落地。
北京借力资本市场加快推进国企改革
今年8月10日，北京市国资委发布《北京市国资委国有经济“十三五”发展规划》。《规划》提出，“十三五”期间，北京将打造10至15家国内行业领先、实力强、规模大、品牌好的上市公司，每家竞争类企业至少控股1家上市公司。除此之外，还要进一步深化改革，推进企业改制上市。
根据《规划》要求，到2020年底，80%以上的国有资本集中到提供公共服务、加强基础设施建设、发展前瞻性战略性产业、保护生态环境、保障民生等领域；城市公共服务类和特殊功能类企业中的国有资本占国有资本总量的60%。
苏宁金融研究院宏观经济研究中心主任黄志龙认为，将80%以上的国有资本集中在这几个领域，主要是根据北京市各产权属性的企业结构和特点所决定的。北京市作为我国首都、多数中央企业的总部所在地，其国有资本主要服务于自身建设和发展需要，所以公共服务、基建、民生等领域自然是重点，而战略性产业主要是根据当前北京国有资本在汽车等某些战略性产业中仍有较强竞争力确立的。
据介绍，“十二五”时期，北京国企新增上市公司15家，上市公司达到54家，股票59只，24家企业在新三板挂牌，市属企业通过股权、中票、企业债等方式累计融资6470亿元；2家企业进入世界500强，16家企业进入中国500强，资产超千亿的企业由2家增加至12家。
